城中村改造应如何解决留守合建户难题

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2013年1月，柴静在她主持的央视《看见》栏目推出报道《百分之九十九对百分之一的拆迁》，这是一集针对广州市杨箕村城中村改造留守户难题的报道，改变了不少人对城中村改造中的“留守户”的看法。在广州、深圳等一线城市，留守户“弱势群体”的标签已被慢慢淡化，相反，他们被贴上了另一个广为人知的标签—“钉子户”。“钉子户”几乎代表了一种漫天要价，试图通过改造获取暴利的现象。

然而，在留守户当中，有着一群容易被忽视的群体——“合建户”。如果说留守户要解决的是他们最终能获得多少补偿的问题，而合建户面临的则是究竟能否获得补偿的问题。如何处理村民与合建户之间的利益衡平，从而使改造顺利进行，是城中村改造主体必须面对与解决的难题。

留守合建户难题：

两难的困境

所谓“合建户”，系指在一个村集体经济组织当中出资建设宅基地房屋的非村民一方。由于我国现行法律规定，只有农村集体经济组织成员才有权获得本集体经济组织的宅基地使用权，因此合建户通常会与拥有宅基地使用权的村民达成合作建房协议，由村民一方提供宅基地使用权，由合建户出资建设宅基地房屋，约定房屋的权属登记在村民（证载权属人）名下，房屋建成后按一定比例分予合建户居住或使用。

在广州近几年的城中村改造进程当中，基本上确立了以政府为主导，以村集体经济组织为改造主体的自主改造的模式。根据（2011）穗旧改办51号《关于印发进一步规范城中村改造有关程序的通知》及（2012）穗府20号《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》的相关规定，改造主体应根据实际情况编制《城中村改造方案》以及《补偿安置方案》，在不违反现行法律法规规定的基础上，受补偿安置的对象、补偿标准等问题均在《补偿安置方案》中予以确定，一村一策。上述《城中村改造方案》及《补偿安置方案》经全体集体经济组织成员90%以上表决同意，并经政府批复后方可正式实施，当90%以上被拆迁户数签订《拆安置补偿协议》后，才可启动拆迁。

通常，受补偿安置对象是被改造房屋的证载权属人（即村民一方），由于合建户往往不是集体经济组织成员，不是被改造房屋的证载产权人，因而不是适格的签约主体。这就给改造主体带来了棘手的留守合建户难题：要拆房，首先得签订《拆迁安置补偿协议》，而实际控制使用房屋的合建户又不是适格的签约主体，在此情况下，改造主体只能与证载产权人（即村民一方）签约。

在此情况下，改造方曾试过在与证载产权人签约后，才发现其根本就没法交房。这就使改造方陷入了两难的困境：一方面，村民一方希望能最大化地取得房屋改造所能获得的利益，不愿自行给予合建户适当的补偿；另外一方面，合建人因实际出资兴建了房屋，也要求得到合理补偿。

在实际操作中，由于合建户往往实际掌控着被改造房屋，若合建户无法获得拆迁安置补偿，他们必定会用尽一切办法设置障碍，拒绝交房，使城中村改造工作陷入僵局。最终，可能仅因为一两户不肯搬迁的合建户，导致改造项目瘫痪，造成改造方巨大经济损失。

但是“蛋糕”就只有这么大，应该怎么分？

留守合建户难题的根本原因：

法律的滞后性

留守户产生的原因无法一一列举，但几乎都离不开补偿利益的问题，而导致留守合建户难题的根本原因，是我国关于农村土地管理法律法规的滞后性。

长期以来，我国关于规范农村土地管理的法律法规主要包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等国家法律，此外，各个省也制定了相应的地方性法规、政策，如《广东省农村集体资产管理条例》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等。我国城乡“二元制”土地管理体制严格限制了农村集体土地对外流转，凡是向集体经济组织以外流转集体土地的，基本上都被打上了“非法”或“无效”都标签。

然而，在广州市城镇化改造进程中，我们发现几乎每一条村，都大量存在着合建户。这些合建户，几乎都是早在上世纪八九十年代，即通过这种合作建房的方式在城中村当中落脚并长期居住，成为生活在城中村中的一员，如今二十多年过去，他们当初投资建设的房屋价值早已翻了无数倍。尽管十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，但《决定》仍然没有谈及如何解决类似宅基地合建房这样的具体问题。

现行的法律法规已明显跟不上城镇化建设的步伐，法律的滞后性在此显露无痕，在此情况下，特别是在城中村改造补偿的巨大诱惑之下，如果一概将合建户在农村投资建房的行为贴上“非法”或“无效”的标签，他们的利益又如何能够得到保障？这种利用现行法律规定一刀切的做法，不仅不利于城中村改造项目的实施，而且还会激发许多新的矛盾和不稳定因素。

难题最终必须解决，问题是如何以最优的方式解决？

如何解决留守合建户难题：

将谈判逼向下游

如前文所述，无论是证载权属人还是合建户，都想要在城中村改造中获得属于自己的补偿；从改造方的角度出发，其目的是要尽快收回房屋予以拆除。

在笔者今年4月份办结的一起涉及“合建户难题”的补偿安置协议纠纷案件中，通过在《拆迁安置补偿协议》中设置抗辩条款，最后通过诉讼，将改造方与证载权属人及合建户之间的两两谈判倒逼向证载权属人与合建户之间，使改造方从困境中解脱出来，最终解决了合建户难题。

如上所述，改造方要实现收回被改造房屋进行拆除，首先得与被改造房屋的权属人签订《拆迁安置补偿协议》，通常便是《宅基地使用权证》上所登记的证载权属人。而问题往往在于，改造方无法百分百确定被改造房屋的权属是否就如《宅基地使用权证》记载的那么清晰？证载权属人是否签了《拆迁安置补偿协议》就能如期交付被改造房屋？在被改造房屋存在如“合建户难题”的情况下，拆迁安置补偿到底应该补偿给谁？

为解决此问题，我们在《拆迁安置补偿协议》中设定了一系列保护被改造主体及实际权属人的抗辩条款，这些条款大概可概括为：“签约人需保证对被改造房屋拥有真实、合法、无争议的受补偿权，如有第三人对被改造房屋的权属或签约人的受补偿权提出任何争议并经查证属实的，改造方有权暂停对签约人的一切补偿安置，先交由经济社理事会处理，签约人应无条件服从理事会所作出的决议，待关于被改造房屋的纠纷得到解决后，再根据处理结果恢复相关补偿。”

因此，当改造方与证载权属人之间关于是否应当发放补偿款的纠纷诉至法院时，改造方可依据上述条款内容，行使合同履行抗辩权，暂停对证载权属人发放补偿，待证载权属人与合建户之间的权属纠纷问题得到解决时，再行恢复相关补偿。这就逼迫证载权属人不得不与合建户解决该问题，不得不将拆迁安置补偿这块“蛋糕”切一块出来让予合建户。如果此时证载权属人与合建户之间无法就如何分“蛋糕”的问题协商一致时，必定会有另一个诉讼的产生。而当某一方的诉求得到相关判决支持时，关于“合建户难题”也自然就迎刃而解了。

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